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地王是怎样练成的:来自地方土地财政视角的解释

发布时间:2016-08-26 14:08:35 来源: 凤凰财经综合 文:方正宏观任泽平、宋双杰     

导读:8月17日融信中国以110.1亿拍下上海静安区的一地块,可售楼板价达到14.3万/平方米,创下中国最贵单价地王纪录。上半年,全国已出现219宗“地王”,成为有史以来地王出现最密集的年份。土地成本是房价的关键组成部分,成为推高房价的重要原因。为什么地王频出?谁是地王的制造者和获益者?

摘要:

地王频出和高房价背后的制度因素:土地财政。土地出让金约为地方一般预算收入的一半,再加上与房地产相关的税收收入,土地财政是地方政府财政的核心。因此,在土地财政制度设计中,地方政府和开发商是房价上涨的受益者,也是地王的制造者,地方政府是地王的最大获益者。除非受到来自中央调控措施的压力,一般来说地方政府在房价上涨时无逆周期调节动力,而在房市萧条时,出台刺激政策。

土地财政的历史和成因。土地财政是指地方政府通过“经营土地”获得的收入,包括:以出让土地所有权为条件的土地出让金收入、与土地出让相关的各种税费收入、以土地抵押为融资手段获得的债务收入。土地财政的形成过程可概括为:在分税制改革后,中央上收财权但把大量外部性事权留在地方,地方政府事权多财权少,在中央允许和土地收储制度下,地方政府开始经营城市土地,政府对农地征收的国家垄断和土地变更的政府用途管制是土地财政的基础。在地方政府“GDP锦标赛”激励下,受益于快速城镇化带来的房地产业爆发式增长,最终形成土地财政的独特现象。

土地财政是地方政府的核心。2014年在不考虑土地融资的情况下,土地财政贡献了地方财政收入的35.63%。2015年国有土地使用权出让收入达到4.26万亿,2003-2015年间土地转让金与地方一般预算收入之比平均为49.74%。2014年与土地、房地产关联的税收占地方一般预算收入已接近28%。2015年地方债务总和为18.4万亿,土地融资规模3.68万亿。

客观认识土地财政在调动地方积极性、推动经济增长、完善城市公共基础设施方面的积极作用。地方政府通过低成本征收农业用地,低价格转让工业用地,高价格出让商、住用地,一方面刺激投资,另一方面获得高额土地出现让金弥补财政缺口。巨额的土地出让收入用于征地和拆迁补偿、土地开发、城市建设、基础设施建设,成为中国经济发展的一个内生逻辑。

正视土地财政带来的待解问题。推高房价,形成资产泡沫;增加地方政府债务风险;地方政府一方面运用计划经济的方式低价购地,另一方面利用市场经济方式高价供地,形成“地价剪刀差”,提供了“寻租”空间;地价房价大涨扩大收入差距;抬高实体经济成本,开工厂不如炒房子诱发产业空心化风险。

改革完善土地财政。1)建立和完善与事权相匹配的地方财政体制。2)减少地方政府对土地财政的依赖,扩展消费税、房产税等稳定、持续的地方主体税,保证地方政府提供公共产品的长期稳定税源。3)改变过去地方政府只以GDP论英雄,增加就业、创新、环保等考核权重,从“投资型政府”向“服务型政府”转变。4)明确农村土地产权,保护农村集体对土地的占有权、使用权和收益权,完善土地的征地范围、征地程序和补偿机制等制度建设。5)建立规范的地方债制度。

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