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媒体:2014年以后政府预算控制和平衡方式将改变

发布时间:2014-03-06 03:30:31 来源: 21世纪经济报道 作者:杨志锦 周潇 宋江云 衣鹏 张凡 谭翊飞 申剑丽     

[编者按]2014年以后,政府预算的控制和平衡方式将逐步改变,审核预算的重点由收支平衡转向支出预算约束上;财政部将编制的“中期财政规划”此前在地方试点中的编制质量仍待提升。

一年一度的全国两会上,政府预决算报告是重中之重。我们认为,提交本届两会的报告既在预算编制原则上提出诸多重大改变,又就外界关注的地方政府性债务,税收优惠政策等问题明确了政策方向。

这一报告还继续按照全口径预算编制。2013年,全国全口径决算的四类主要政府收入突破了20万亿,达到21.8万亿,占国内生产总值的38%。2014年将达到22.6万亿。如何统筹管理各类政府收入,建立完善的编制制度,是构建现代国家治理体系和治理能力的关键一步。

尤其需要关注的是围绕地方政府性债务的多项制度安排,以及这背后仍然未定的审议监督权。此外,更细致的预决算内容将会被公开,预算控制和平衡的方式也会更有利于税收征缴的平稳。

清理规范财税优惠政策可能值得特别注意,地方政府将不再容易制造税收优惠进行招商引资。税收管理制度改革重点是在营业税、个人所得税、消费税、房产税等,这都是近年来财税专家们讨论的热点话题。

更深层次的改革还要等待。如中央和地方的事权和支出责任的调整划分,相关方案也可能在2014年内征集意见,值得高度关注。

十八届三中全会之后首份预算报告显示:中国政府预算管理体系将在2014年启动多项重大调整。

今年是编制全口径国家账本的第二年。2013年,社会保险基金预算首度在全国两会现身。今年3月5日,财政部提交给全国人大审议的预算报告延续了这一预算体系,涵盖公共财政预算、政府性基金收入预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的四大预算体系。

与往不同的,此次预算报告提出,将加强对政府性基金收入、国有资本经营预算收入调入公共财政预算的统筹力度。

同时,财政部将推动实行“中期财政规划管理”。预算管理方面,预算控制和平衡方式将发生改变,审核预算的重点由收支平衡转向支出预算约束上。

统筹国家账户力度加码

2013年,社会保险基金首度现身全国两会,由此进入全口径国家账本时代。地方省市政府也在开始编制国有资本经营预算和社会保险资本运算。

据21世纪经济报道记者统计,2014年全国两会召开前的地方两会上,已有17个省(市、区)进入全口径预算时代,10省(市、区)未实现全口径预算,4省(市、区)的数据尚未在网上公布。

其中,北京、上海、重庆、甘肃、云南、广东、浙江7省(市)实现了全省(市)的全口径预算;河北山东、江苏、湖北、广西、安徽河南、青海、海南、宁夏10省(区)实现了省(区)本级全口径预算;天津、陕西、辽宁、黑龙江、山西、西藏、四川、贵州、福建、江西未实现全口径预算;吉林、内蒙古、新疆、湖南的数据尚未在网上公布。

此外,北京、上海、天津、河北、山东、江苏、甘肃、广东、江西、浙江、青海、海南12省(市、区)今年首次将社会保险基金预算提交地方人代会审议;加上2013年8个已经提交人代会审议的省份,全国已有20个省(市、区)已将社会保险基金预算提交人代会审议。

2013年的中央预算报告显示,在2012年调入公共财政预算用于社保等民生支出的56.31亿中,其中50亿来自中央国有资本预算,6.31亿来自地方国有资本预算。

今年的预算报告显示,2013年中央国有资本调入公共财政预算用于社保等民生支出的支出为65亿元,增长30%;2014年的预算数据为184亿,增长183.1%。地方预算报告尚无同类数据。

目前,尚无政府性基金调入公共财政预算的先例。今年的预算报告提到2014年将进一步加大国有资本经营预算资金调入公共财政预算的力度,并建立政府性基金调入公共财政预算的机制。

国资经营收入和政府性基金收入调入公共财政预算,将有望解决这两项重要收入在政府投融资体系内部循环,未能及时补充公共民生等支出的问题。由此,四大预算体系相互打通,互相补充。

财政管理体系变革

预算报告也提到,财政部将推动实行“中期财政规划管理”,即根据国家发展规划和宏观调控需要,编制三年财政规划,通过对规划期内重大改革、政策、项目进行研究,再拟定政策目标、运行机制和评级办法。由这一中期规划约束目前按年度编制的预算。

“政府的行为具有短期性,少有中长期考量,因此需要推动中期财政规划管理。”财政部驻河北监察办的研究员对21世纪经济报道记者表示,“此前有地方试点过三年滚动预算,但是效果不好,因为编制与当地发展脱节,三年财政规划避免这一缺陷,与地方国民经济发展规划相衔接。”

编制中期财政规划(三年财政预算)在地方早有试点,包括河北省、河南焦作市、安徽芜湖县。有业内人士评价,地方试编质量仍待提升,主要原因有:地方来自中央的转移支付资金较多,事先难以预测;没有专门的人员来做这项工作,多是兼职;另外,处于试编环节,不具有强制性。

据本报记者采访了解,地方一些省份曾将编制三年滚动预算,列入年度工作重点,但在地方落实得少。对于三年滚动预算,财政系统并不陌生,但并没有实际操作。

十八届三中全会决定中,将编制三年滚动预算列入改革事项。今年预算报告又花重要篇幅介绍,改革有望逐步推进,可能先从财政部编制中央预算开始。

中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇表示,编制三年预算有难度。如收入预测这项工作如何落实;另外,编制长期规划,还需要多部门合作,这也是一大考验。

不过,编制三年预算在国际上有相对成熟的经验,包括世界银行、IMF等国际机构,也极力推广该项工作。

杨志勇指出,预算中很多项目是跨年度的,编制三年预算,纳入中长期视野,追求三年预算平衡,不再仅仅是年度预算平衡,这能减少“年末突击花钱”等问题。

地方编制三年预算,并未经地方人大审批。据业内人士介绍,未来试编三年预算,根据编制运作情况,逐步推进改革的具体路径,有较多选择。如,可以只是编制预测性的预算,不需经人大审批,也无需强制执行;或者需人大审批,但不用强制执行;或者需人大审批,并要强制执行。

预算控制和平衡方式改变

预算报告显示,预算控制和平衡方式将发生改变,即在十八届三中全会决定中已经提到的建立跨年度预算平衡,审核预算的重点由收支平衡转向支出预算约束上。

根据我国《预算法》的相关规定,目前我国预算审批包括收入、支出和收支平衡三方面,但核心是收支平衡。以收支平衡为核心的审批容易带来预算执行的“顺周期”问题:经济下行时,财税部门为了完成税收任务可能收“过头税”,造成经济“雪上加霜”;经济过热时,财政部门该收不收,造成经济“热上加热”。

“这既不利于依法治税,也会影响政府‘逆周期’调控政策效果。”财政部长楼继伟在其《建立现代财政制度》的文章中如是评价。

因此,预算报告提出预算审核重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策扩展,硬化支出预算约束。预算执行中原则上不出台新的增长政策。收入预算从收入性转向预期性,促进税收依法征管。这将有利于税收征管和财政政策的稳定性。

“经过国外和国内多年的预算实践,平衡预算比较稳妥,所以即使跨年度的预算也要实现平衡。”中央财经大学财政学院教授温来成说。

预算报告提出建立跨年度预算平衡机制。

具体而言,中央财政预算因政策需要可编列赤字,在政策调整后分年弥补。预算执行中如出现超收,原则上用于削减财政赤字、补充预算稳定调节基金;如出现短收,通过调入预算稳定调节基金、削减支出或增列赤字并在经全国人大审定的国债限额内发债平衡。

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