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教授:财政是反腐治国关键 不能延续计划经济思维

发布时间:2014-03-06 04:00:21 来源: 21世纪经济报道 作者:周潇枭     

原标题:《预算法》应强调规范政府收支行为的职能

3月5日,李克强总理在十二届全国人大二次会议上作《政府工作报告》中提出,“抓好财税体制改革这个重头戏。实施全面规范、公开透明的预算制度。着力把所有政府性收入纳入预算,实行全口径预算管理。”

2013年我国公共财政收入达到12.9万亿,国有土地出让金突破4万亿,都创了历史新高,政府掌握庞大的公共资源。但另一方面,政府开支中诸如重复建设、形象工程、公款吃喝等问题,引起越来越多的质疑。

政府如何取得收入,支出又应该遵循什么程序,如何保证支出更有绩效,这都是预算管理领域的命题。预算法,是一部旨在规范上述行为的法律。

2012年6月份《预算法修正案》二审,至今已经搁置一年半的时间。十八届三中全会决定对预算改革作出了新的规定。

《预算法》主要解决什么问题?现行二审稿是否完善,还有哪些主要问题?在新形势下,哪些新的内容有必要加入预算法中?就此问题,21世纪经济报道记者采访了北京大学法学院教授、中国财税法学会会长刘剑文。

财政是反腐治国的关键

《21世纪》:《预算法》的修订,似乎专家学者的热情更高。普通民众似乎对预算没那么关切?

刘剑文:只有当预算越来越透明,民众才能真切感受到预算跟自己的关系。

比如教育经费。现在预算只告知一个大数,民众可能想知道在教育经费中,大学、高中、小学各有多少开支;又比如大学教育经费中,员工工资、科研投入等各是多少。未来需要细化预算,做到更公开透明。

预算其实是一件很民生的事情。比如从2012年出台的“八项规定”,2013年的《党政机关厉行节约反对浪费条例》等,还有相关部门发文,要求提倡节俭,要求过年不能送购物卡、贺卡,不能用财政资金高价请演艺人员等。

上述规定出台后,大家能明显感觉到酒店、饭店的价格下降了。以前之所以高,是由于公款消费拉高了物价。通过控制政府的支出行为,达到了降物价的功效。

另外,通过压缩三公经费等开支,将节省的资金用于医疗、教育、社保等民生领域,这也是跟普通民众的利益息息相关。

《21世纪》:新一届政府上台,似乎出台了不少反腐节约的规定。为何从这方面着手?

刘剑文:这些规定,都是财政领域的政策。财政是反腐治国的关键,把“钱”的方向把握好了,其他问题就好解决。

现在改革的难度很大——不想引起社会很大震动,又要达到效果,只能从财税制度开始。财税改革是务实的,能在很短时间内,达到想要的效果。

目前这些规定,还属于党规政纪;要想相关政策长期发挥功效,需要上升到法律层面。正如十八届三中全会决定,提出了现代国家治理体系和治理能力建设;所谓国家治理体系,需要有相应制度;而治理能力,则是制度的执行力。

《21世纪》:在财税领域里,《预算法》起到一个什么作用?

刘剑文:财税领域的法律包括三大块,有40部左右。一是财政收入法,包括税法、政府性基金法、国债法、彩票法、收费法等。二是财政支出法,包括转移支付、政府采购、政府投资等法律。三是财政管理领域,包括审计、会计制度等。

预算法在整个财税领域里,是一个龙头,相当于“经济宪法”,涉及到收、支、管三个方面。

预算处理的是财政资金,或者公款。根据“公共财产法论”,公共财产是大家的,收要大家说了算,通过立法,达成共识;支出,要通过预算审查。

具体执行中,需要规定:政府如何获取收入,才是合理、合法、合宪的;财政支出,怎么保证公开、公平、公正;财政管理如何做到有规、有序、有责。

这些都要在《预算法》中得到体现。《预算法》需要对这三方面做出框架性的规定,同时还要具备可操作性。

不能延续计划经济思维

《21世纪》:目前修订《预算法》,需要解决哪些主要问题?

刘剑文:《预算法》修订,首先需要明确预算法的定位:究竟是国家管理经济的工具,还是规范政府收支行为的法律。

现行《预算法》是1994年通过的,其宗旨是从1988年国务院颁布的预算条例中,原封不动搬过来的。我国是1992年实行市场经济,1988年那会,还是有计划的市场经济。

经过20年的发展,《预算法》不能还停留在计划经济时代,需要更多体现规范政府收支行为的作用。政府收支行为,应该有一套完整的制度、规范和程序,在《预算法》中体现出来。

《21世纪》:除了宗旨要改,还有哪些方面需要改动?

刘剑文:《预算法》中要修订的地方很多,主要有以下几个方面。

一、全口径预算。十八大政治报告,还有三中全会决定中,都提出了全口径的预算管理。这要求把政府所有的收支行为,都纳入预算。即预算管理中,不能留有漏洞,不能有“小金库”,也不能有其他隐性收入,一切都要公开、透明。

二、强调支出预算。决定中提出“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”,支出预算,就是指钱怎么花,花得怎么样,侧重绩效管理。

此前预算管理中,多强调收入方。对税收收入做出硬性增长指标,并层层分解任务,这也是不对的,税收应该依法征收。税收的增长速度,受经济增速影响;当经济走势不大好时,难以完成收入指标,就存在提前收税,收“过头税”的现象。

审查以支出预算为重点,需要细化预算账目。现在政府收支分类,有三本账。一本是收入分类科目,下设类款项目四级;一本是支出功能分类科目,下设类款项三级;还有一本是支出经济分类科目,下设类款两级。

三本账中,有两本是关于支出的。但现在支出账目下,分类比较粗糙,最细只到“项”这一级。预算法应该规定,支出预算应细化到什么程度,如都应该细化到“目”这一级。只有细化账目,人大、民众才能更好地进行监督。

三、跨年度预算。三中全会决定中提出要建立跨年度预算,这要求预算编制,要做好前期调研工作。预算不仅仅是年度计划,还要有更长远的规划,因为很多建设,时间跨度是好几年。

另外,这也能解决“年末突击花钱”的问题。按照以前预算分配方式,某单位今年预算资金花不完,会影响下一年的预算指标,未花完的钱,会被收回——这样各部门都想方设法把钱花出去。

四、国库管理。现行《预算法》是央行经理国库,二审稿则改为“代理”国库。代理、经理的区别在于,管理主体的不同。央行代理国库,则管理国库的主导权在财政部,央行只是“代”为行使管理职能;财政部决策,央行执行而已。

而央行经理国库,则主导权在央行,央行能对财政资金的流向起到一定监管作用;资金从国库出去,还需要经央行批准。

我认为应该保留央行经理国库的职能,这样央行能发挥防火墙的作用,对于国库资金的流动、余额等,能定期向人大常委会报告;同时,还能制衡和监督财政部门的权力。

五、地方债。《预算法》修订的一审稿,放开地方发债的权力;二审稿又取消这一项——目前对于块争议较大。地方债属于地方财政收入的一部分,《预算法有必要对这方面进行规定。

六、预算权的配置。具体而言,就是人大和政府间权力的配置。现在编制预算的权力在政府,审批权在人大。宪法赋予人大以审批预算的权力,但没有规定人大是否有权修改、调整预算;这需要在《预算法》中有所体现,否则人大的审批权是空的,审批容易走过场。

七、法律责任。现行预算法对于违背预算法相关规定的单位或者个人,其处罚条款比较简单,操作性不强。未来应该加强责任追究。

《21世纪》:对于地方债,您认为《预算法》应该做出什么样的规定?

刘剑文:现在主要有两种声音,一种认为要放开,另一种相对谨慎。

我认为需要谨慎对待给予地方举债权这件事。举债权背后还需要一套制度加以支撑,如还债机制,如地方政府破产机制等。

地方政府举债,要考虑还钱,钱从哪里来,这需要地方有主体税种。西方很多国家地方财政收入的主要来源是房产税,但我国现在主要是土地财政,主要靠卖地,离开征房产税还有不短的距离。

像美国,他们两党对政府的债务上限有规定。如果地方债务规模不断膨胀,最终还不起怎么办?西方国家多有地方政府破产制度。这些机制,在我国都是缺失的。

地方债如果规模太大,可能引发地方债务危机,进而使整体经济受到冲击。所以,要谨慎对待地方债。

《预算法》三审难过

《21世纪》:人大能力如何提升?民众如何更好地参与进来?

刘剑文:人大代表仅在两会召开时审查预算,会期比较短。应该在预算编制时,就多听取大家的意见。上会审查的预算,应该对预算案作出说明,方便代表们理解。也可以把人大代表中懂预算的人,组织起来,形成一个专门机构,深入审查预算。

人大可建立相应平台,让民众参与进来,给出意见;也可以组织预算领域专家,帮忙提意见。

《21世纪》:如何评价已经公开征集意见的预算法修正案二审稿?

刘剑文:二审稿有进步,但跟大家的期待有差距。

后来,我们以中国财税法学研究会的名义,向全国人大常委会提交了一个专家意见稿。里面涉及修改预算法的宗旨、立法原则,将公开透明写入预算法中,规定预算公开的范围,规范地方债,加强法律责任等建议。

《21世纪》:三审能通过吗?《预算法》的最终通过,应该是一个比较漫长的过程?

刘剑文:据我了解,今年4月初《预算法》有可能三审上会,但这次仅是一个形式的审查,新一届人大从上届人大那交接工作。新一届人大需要总结从2012年二审以来预算制度上的改革,还需要吸收十八届三中全会的精神。

常规而言,法案经过三审就能通过。但有些一审就过了,比如2007年企业所得税法,因为事前做了充分的准备工作。但也有些法案,可能四审五审都没法通过,比如物权法。这并不是绝对的。当一个法案的共识多了,该法案自然就能通过。

《预算法》中要修订的内容很多,还有很多不完善的地方。要吸收新的改革理念,还要具有可操作性,最终通过还需要时间。

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