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华中师大报告预警:谨防农村社区建设成形象工程

发布时间:2014-05-22 16:08:18 来源: 中国青年报     

  本报记者 雷宇

  对于新型农村社区,一些地方政府有着这样的描绘:说是农村,却矗立着一排排整齐的楼房;说是城市,却掩盖不了一望无际的乡村景色。

  在全国新一轮城镇化热潮中,各地的新型农村社区建设正如火如荼展开。今年3月,华中师范大学中国农村研究院在针对全国农村90个社区、1789位农户的调研后,形成的报告中发出预警,谨防农村社区建设走向“形象工程”。

  “违规用地背后往往都有政府的影子”

  记者从湖北国土资源部门了解到,类似蒋铺中心社区的违规占用耕地案例并不鲜见。近年来,违规占地进行农村社区建设的报道也时常见诸报端。

  5月18日,湖北省国土资源厅执法监察处一负责人在接受记者采访时表示,城镇化必须依法依规推进,湖北省查处违规利用土地的力度一直没有松懈,“坚决打击占用耕地进行开发的行为,发现一起,查处一起。”

  该负责人介绍,从2013年起,省国土资源厅就采用了卫星图片执法技术,通过比对卫星图片的变化及时发现违法建设。

  但他也坦承,国土部门在执法过程中遇到诸多难处,“一是违法用地制止难,二是执法到位难,三是处罚到位难”。

  一位当地观察人士对此的解读更为清晰:一方面,国土部门没有强制权力,只能要求对方停工,一旦风头过后违法建设项目就很快死灰复燃;此外,在查处的违法建设中,违法主体的背后时常都有地方政府的影子,处罚起来异常艰难。

  “实际上,新农村建设中土地问题的实质,是‘城乡总体规划’与‘土地总体利用规划’之间存在不匹配、不协调”,这位观察人士介绍。

  他介绍,城乡总体规划是地方政府、规划部门以及专家学者集体设计的规划;而土地总体利用规划是对该地域的土地性质的界定,比如这块地是耕地还是建设用地。

  在基层暴露出的一大尴尬现状就是,地方政府在进行项目规划时,往往并未与土地部门协调;其中建设用地是否违法只能留待事后追究。

  针对基层反映的土地审批时间过长、流程复杂的问题,湖北省国土资源厅执法监察处这位负责人表示,目前,湖北省国土资源厅在严格把关的基础上,正着手研究下放部分权力,减少审批流程,尽力减少其中的矛盾。

  “新农村建设应留得住乡愁”

  “实际上,业界和学界都在对地方力推集中式的农村社区建设进行反思”,面对记者,湖北省住房和城乡建设厅村镇处万处长如是表述。

  他表示,在一些新农村的建设过程中,对城镇化的内涵把握不当,出现了“强迫农民上楼”的形式主义,不少地方更是出现“城不像城、乡不像乡”的尴尬局面。

  让人痛心的是,一些地方政府为了加快建设农村社区,将古民居、古建筑一拆了之。在万处长看来,“这是断了中国几千年的文化之根,民族之魂!”

  万处长注意到,中央已经开始关注城镇化过程中出现的一些问题。

  他举例说,十二五规划中对于城镇化的描述是“加快推进”;而十八大后,中央的提法变成了“积极、稳妥、扎实”。

  他认为,十八届三中全会对新农村建设用了“望得见山、看得见水、记得住乡愁”三句话来描述,就是要求新农村建设过程中,要尊重农村的肌理,尊重传统村落,“是中华民族的DNA,是炎黄子孙的美丽乡村”。

  万处长介绍,湖北省现在提得更多的是建设“美丽乡村”和“宜居村庄”,就是在原有的村庄的基础上进行整合,政府提高和改善功能服务。

  他就此强调,“新农村建设一个核心内容就是,城镇化一定要以产业为依托,结合当地实际情况,编制全域规划后逐步开展。”

  事实上,在很多地方,有新家业无新产业的困扰日益显现。生产方式仍旧,走不出一亩三分地,犁耧锄耙、春种秋收;生活方式依旧,仍然围着院里的土锅台,单门独户,炊烟弥漫。

  由此,集中居住后的生产生活反而有了更多不便,一个突出的表现就是种地需要越走越远。

  为此,今年1月,湖北省住建厅专门出台了《湖北省镇域总体规划编制导则》(以下简称《导则》),这份文件明确要求将国民经济和社会发展规划、城乡总体规划和土地利用总体规划“三规合一”,要各地因地制宜、分类指导,“充分尊重地方实际和环境资源条件,积极探索不同地区、不同类型的镇域发展途径和建设模式。”

  在这份《导则》中,对村庄建设标准的规定,细化到新建村庄人均建设指标应控制在120平方米以内。

  谨防农村社区建设走向“形象工程”

  今年3月,华中师范大学中国农村研究院完成了一份题为《谨防农村社区建设走向“形象工程”》的调研报告。

  该报告依托研究院全国“百村观察”平台,抽样调查了部分省市的农村社区,针对“农村社区建设情况”这一专题,对90个社区、1789位农户进行了问卷调查和深度访谈。

  课题组通过调查研究发现,当前农村社区在基础建设、经济建设、管理建设、社会保障方面取得了一定成效,但也面临诸多问题,有走向“形象工程”和“政绩工程”的潜在风险。

  调查发现,社区建设上政府主导,农民、社区参与不足,存在“外生强内生弱”的困境;社区发展惠民不足,在促进就业、提高收入方面的效果有限,面临“重建设轻发展”的困局;社区管理定位不清,面临“有机构无机制”的难题;社区公共服务欠缺,面临“重短期轻长远”的问题。

  农村社区建设主要出于“政府政策规划”的占比为67.42%,出自“农民自发要求”的比重为15.73%,还有“产业发展或公共工程建设需要”占比是16.85%。而对于社区建设的主导力量,主要是政府主导社区建设,占比为57.3%,其次是村集体的占比33.71%,而企业或其他因素作为主导力量的占比为8.99%。可见,当前农村社区建设主要依靠政府主导的“外力推动”,农民参与程度较低,难以汇聚“内生型”发展力量。

  从就业机会的变化情况来看,在1789个农户有效样本中,发现60.67%农户认为入住农村社区后就业机会没什么变化,33.64%的农户认为入住社区后就业机会有所增加,还有5.69%认为就业机会减少。可见,社区建设对增加农民就业机会的程度有限。

  该报告组织者、华中师范大学中国农村研究院执行院长邓大才教授就此建议,以因地制宜为前提,改进社区建设规划,避免农村社区建设走向“形象工程”;以提高收入为关键,加快发展社区经济。

  在他看来,新型农村社区建设是一种未来的发展趋势,可以为农民带来多重好处。

  第一,当前政府财力毕竟有限,集中建设有利于公共服务、公共资源的建设和共享;第二,集中建设有利于土地的节约化利用和整理开发,沉淀资金引入带动现代农业的发展;第三,可以建设美丽乡村,进行环境改善。

  邓大才认为,在当前土地管理下,土地的“先占后还”模式可以探索,但要以农民意见为主,并完善后期的验收机制。

  同时,政府还需要“放水养鱼”,“不能全打土地的主意,都盯着土地。”

  另外,需要顺势推动。集中建设的新型农村社区在当前并不适合所有地区,在山东、河南等平原地区。土地流转比较多的地方,适合搞社区。而在丘陵地带,农业机械化难以大规模开展,如何实施,有待进一步探索。

  在长期的农村社会调研中,邓大才发现,与武穴类似的案例并不鲜见。地方政府都有发展的要求,但主要领导的任期就那么几年,要建设新农村,需要看到直观的效果,形式化的东西随之产生。

  但他同时强调,一定要看到新农村建设的趋势和方向,“不能因为有形式化的东西,就全盘否定,一棍子打死。”

  本报武汉5月21日电

(原标题:农村社区建设谨防走向“形象工程”)

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